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浅谈中国与缅甸双边战略关系历史与现实研究(二)

发布时间: 2019-01-24 13:17文字数: 7812字

河南快三   (二)吴登盛政府时期缅甸国内政治形势

  1.缅甸国内政局

  缅甸新政府内部权力斗争、缅甸政府与民族地方武装的局部冲突等重重因素不仅没有解决好长期存在的矛盾,反而深化并扩大业己存在的难题。双方的冲突不仅造成大量民众流离失所,还损害缅甸的国际声誉,更加不利于中缅管道的运行与维护。作为东盟平衡外交的积极推崇者,缅甸一方面积极发展与中国的友好关系,另一方面大力推动缅甸与日本、韩国等东亚国家政治经济的合作,力图借助大国力量获得平衡外交的收益。此外,美国的干涉,少数民族的骚扰,以及金三角地区的毒品问题,都在不同程度上影响中缅能源合作。

河南快三   2.利益分配不均

河南快三   中缅能源合作本身是受益中缅两国的大型项目,不管是作为出资方的中国,还是作为过境方的缅甸,双方都能从中获取巨大的经济效益,同时还可以密切双方的经济和政治合作。但是由于缅甸国内族群众多,族群与政府之间,族群与族群之间都有不同程度上的利益纠纷,特别是族群与政府之间,存在着旷日持久的利益争夺。例如中缅油气管道合作项目,在筹备和河南快三中缅油气管道过于依赖缅甸政府而忽视缅甸民众的做法,在一定程度上加剧了缅甸族群与缅甸政府之间己有的矛盾,但是缅甸政府在中缅油气管道这个项目过程中的逐利性,以及资本家的自私性,对油气管道所经过的各个地区,如若开邦、掸邦等,在管道筹备和河南快三过程中并没有对沿途民众进行大规模宣传,而是等到项目具体实行时,民众才获知。正是缅甸政府自以为“生米煮成熟饭”的做法,激化了当地民众与缅甸政府的矛盾,特别是中缅油气管道经过了若开邦、掸邦等地区,却没有给当地民众带来应有的利益。此外,当地民众对油气管道所带来巨大经济效益和溢出效益的期待,以及与现实生活中当地民众必须得承受管道所带来的副作用,如环境问题、土地问题之间所产生的巨大落差,使得当地民众在对待管道利益时表现出对利益的极度渴望。付出和收益无法达到均衡的当地民众和族群对缅甸政府持有越来越敌视的态度。

河南快三   3.身份认同危机

  缅甸政府在主体民族和少数民族上区别对待的政策,一方面让缅甸的主体民族产生了高人一等的错觉,在平常与少数民族交往时流露出的优越感会使得缅甸的少数民族将此种情况归咎于缅甸政府所执行的政策带来的副作用。另一方面少数民族的错位认识容易使得他们产生报复的心理,为了针对政府而专门去做反对政府的事情,比如破坏让政府从中获取巨大利益的中缅油气管道。同时,身份认同的差异化也容易形成以族群为单位的逆反对象,而他们却是破坏中缅油气管道的主导者和实施者。缅甸主体民族与少数民族对自身身份的认可,以及缅甸政府在对待各种民族中所采取的区别对待模式,进一步激发本己紧绷的民族矛盾。主体民族在民族交往中所流露出高人一等的姿态,以及对待少数民族苛刻的态度,不得不承认与缅甸政府的一些官方政策有关。而作为中缅油气管道最大收益者的主体民族,自然而然成为了少数民族群起而攻之的对象,而无法与主体民族共享收益的少数民族,在对待中缅油气管道时缺乏了像主体民族般的耐心和责任感。

  二、吴登盛政府时期中缅能源合作的状况和意义

河南快三   (一)中缅能源合作关系现状

  缅甸在自然和能源资源具有很强的优势,石油、天然气、宝石、袖木等资源储量丰富;中国随着经济的快速发展,对能源如天然气、石油等需求量大幅上升,但国内储量有限,不得不依赖从其他国家进口。中缅两国在能源方面的投资合作主要集中在能源通道合作、油气开发、电力开发以及矿产勘查开发等方面。

河南快三   1.中缅油气管道的河南快三与贸易合作

河南快三   2009年中国和缅甸正式签署了关于河南快三中缅原油和天然气管道的政府协议。该管道已于2015年1月建造完成并投入使用。2014年,为求两国在关系方面得到进一步发展,中缅甸签署油气合作方面相关合作备忘录。

  2.水电项目投资方面

  缅甸和中国在水电能源方面展开了广阔的合作,根据缅甸政府提供的资料,在我国己经开发的63个水电能源项目中,中国公司至少参与了其中的40项。为数众多的水电能源合作项目对于缅甸和中国双方而言是一种共赢的结果,一方面,对于缅甸而言,通过缅中双方的能源合作,缅甸政府受到了中方在政治、军事装备与财政等多方面的支持3,并且缅甸政府还从缅中水电能源合作项目获得了巨大的经济利益;另一方面,对于中国而言,通过同我国开展水电能源合作项目,既实现了国内公司的发展战略,也获得了我国出口的大量水电能源。

  3.矿产资源方面

河南快三   中国与缅甸矿产资源互补性强,合作步伐不断加快。2008年和2010年,中缅两国先后签署了缅甸达贡山镍矿项目和莱比塘铜矿项目的合作合同,前者为两国最大的矿业合作项目。在矿产的进出口贸易方面,从缅甸进口的原矿石自2014年起已获免税待遇。

  (二)中缅能源合作的意义

  中国能源合作项目的建成将对中缅两国有重大意义。从油气管道项目来说,这两条管道的建成对于周边地区,特别是管道沿线区域的经济发展能够起到极大的带动作用,既满足了当地的能源需求,又能带动当地的交通河南快三,从而催生许多现代产业的建立和发展;这两条油气管道为中国提供了一个较为安全的能源通道。不需要远绕马六甲海峡不仅降低了成本,同时也规避了可能遭遇的封闭风险。

  1.有助于中缅能源通道的互联互通

  国际政治关系中国家间的利益之争是以地缘环境为基础的而展开的国家力量的较量,受行为体的地理位置、国土面积、资源状况等地理要素制约,围绕着领土、领海、领空等地区主导权,油气、矿产、粮食等资源支配权,战略要地、陆地通道、海洋通道等基地控制权的斗争而形成地缘政治的主要内容。随着经济全球化的深入与域外互动的加强,中缅油气管道的地缘价值在不断外溢,它直接影响全球油气供需格局,进而推动新的油气地缘格局的形成,并最终直接或间接地推动地缘政治格局和国家关系的变化。中缅油气管道的河南快三既涉及国家层面的地缘政治较量和能源安全战略考量,又有地方政府和国内外能源公司之间的利益之争。中缅油气管道推动了中缅互利共赢合作的实现,一方面,中缅油气管道作为中国与东南亚、南亚能源合作的重要组成部分,其河南快三运营在延续滇缅公路和南方丝绸之路辉煌的基础上也深化了中缅友好合作关系。另一方面,缅甸可以借助中缅油气管道挖掘本国油气潜力,将油气资源优势转化为经济优势以提升缅甸在东南亚的经贸地位,进而增强缅甸在地区事务和国际事务中的主动权。

河南快三   2.有助于保障中国的能源供给安全

  中缅油气管道作为我国西南地区南出印度洋的重要通道,有利于推进我国的油气来源地和油气运输渠道的多元化,化解因油气输送而产生的地缘政治风险。中缅油气管道项目主要的动机是解决“马六甲困境”。中国在能源安全方面的动作反映了这样的关切;这些动作大部分都是防御性的并试图将这种在美国势力下石油供应的脆弱性最小化。

河南快三   中缅石油管道每年的运输能力并不能解决中国所谓的“马六甲问题”,它只能缓解其对马六甲海道的依赖。中缅管道项目对中国整个能源版图的影响不大。从中国的角度看,中缅陆路管道项目的河南快三主要是为了中国西南地区经济发展以及中缅关系的战略考虑。若按照原来从中东走海道至广州的线路,中缅陆路管道则节约了超过1820海里,经济河南快三方面的意义则更大。现今,中国西南省份的石油供应主要依靠中国南部和西北部的炼油基地,运输的物理距离远且成本高昂,更何况云南省又位于中国成品油供应网络的终端,石油供应的不足一直成为西南地区经济发展的瓶颈。所以,中缅管道河南快三可以首先解决西南地区石油短缺的问题。

  3.有助于中缅能源领域的合作共赢

  随着国际能源局势的日趋复杂,世界各国对于国家能源安全的重视也日益突出,在各国推行本国能源政策和保障本国能源安全的过程中,不可避免的发生了一些关于能源的利益冲突,中缅能源合作中发生了类似的利益冲突。然而,对于中国和缅甸而言,两者在地区能源合作方面的利益要大于弊端。对于中国和缅甸而言,两者之间也存在能源合作的需要和互补性: 一方面,中国具备雄厚的资本和技术实力,恰巧可以弥补缅甸在技术和资本方面的短板;另一方面,对于中国而言,当前中国从中东地区和非洲地区进口的石油大都需要经过缅甸的海域,因此开展双方的能源合作,可以有效解决中国的能源运输方面的安全隐患。因此,建立中缅能源合作,共同开发缅甸油气能源,对于缅甸、中国和东盟是共赢的局面。

河南快三   三、缅甸政治变革对中缅能源合作的影响

河南快三   (一)积极影响

河南快三   从中国层面上来看,缅甸的政治改革和经济开放是对双方都是一件好事,中国对其持支持的态度。一方面缅甸的政治改革使其国内局势相对稳定,恢复正常的内政外交,这会让中国面对的压力也相对变小;另一方面政局的稳定会促进经济的快速发展,为中国带来更多的经济合作机会;再者,缅甸与少数民族和解,更加有利于中国维护西南边境安全。

河南快三   (二)消极影响

河南快三   1.中缅良好的能源合作关系受到侵蚀

河南快三   密松水电站是中缅两国政府经多次协商签订的政府间大型合作项目,旨在利用中国的资金和技术开发缅甸当地丰富的水能资源,推动缅甸的经济发展和补充中国的电力资源,实现互利共赢。密松水电站计划于2017年建成,由中国电力投资集团特许经营五十年后,无偿交回给缅甸政府。中电投集团属于国有独资的央企,是国家五大发电集团和三大核电开发河南快三运营商之一,集电力、煤炭、铝业、铁路、港口各产业于一体的综合性能源集团。特许经营期间,该电站所发的电能在满足缅甸国内需要后,无法消纳的富余电能将售往中国。这期间缅甸政府在投资额不足40%的情况下,不仅可以获得10%的电能与15%的股份分红,还能获得项目60%的总收益即至少170亿美元收入。缅甸政府从密松水电站项目中获得的巨大的直接经济利益就高达540亿美元。然而如此巨大的获益项目却被吴登盛总统领导的缅甸政府于2011年单方面宣布,在他任期内将搁置密松水电站河南快三项目。

  密松水电站被叫停成为近年来高速增长的中资企业在缅甸投资的重要转折点。缅甸国内民众针对中国投资的非议和抵制迅速升温,而中国对缅投资的热情随之迅速降温。2011年成为中资企业对缅甸投资的拐点之年,中资企业开始放缓对缅投资的步伐。2010年至2012年短短2年时间内中国对缅投资就急剧下降,由原来的87.6亿美元跌到4.07亿美元,中缅两国间的关系跌入了谷底。

  2.中国在缅甸的能源投资受到其他国家的威胁

河南快三   随着民盟新政府的上台,缅甸正在打开国门,试图重新找回失去己久的与国际社会的联系,加上以美国为首的西方国家逐步解除对缅甸的制裁,缅甸在外资的选择上拥有了更多的主动权。西方国家在不断推动缅甸民主化的过程中,强调中央和地方分权,增加了中国平衡缅甸中央和地方关系的难度。随着缅甸不断推进政治民主,加强与外部的联系,中国企业和中国资本在缅甸面临的挑战与竞争只会变得越来越多,密松水电站和莱比塘铜矿的叫停,均是在中方不知道的情况下发生的,理由也都是民众的反对和中企在环保方面做得不到位,令中国企业蒙受巨大损失。美国除了不断加大对缅甸的投资,还不断增加对缅甸各社会阶层的援助,其中就包括少数民族。美国鼓励缅甸少数民族保持自治,改善当地民生、教育、医疗等状况,努力培养“亲美国、亲西方”的力量,这些缅甸政府看在眼中,但也只能敢怒不敢言。中国和缅甸正常的油气合作与开展,需要缅甸的国内外形势保持稳定,可是由于美国等西方势力的介入,缅甸的政治局势愈发表现不稳,族群矛盾的存在更有可能被外部势力所利用,成为西方钳制中国保障自身能源安全、实现经济可持续发展的有利工具。缅甸族群矛盾一旦激化,中缅油气管道作为缅甸政府的收入来源之一,则可能遭受破坏,成为暴徒打击中央政府的工具。届时,中缅油气管道的安全则岌岌可危。

河南快三   3.中缅能源合作项目受到缅甸民族的限制

河南快三   随着缅甸民主政治改革,及与西方主要国家关系的改善,缅甸内部政治经济环境发生了重大变化,中资企业在缅投资受到冲击。由于缅甸国内民意的反对,由中国投资建造的密松水电站被缅甸政府于2011年9月所中止。缅甸国内因为该项目破坏圣地文化和环境而掀起反对中国投资的浪潮。部分民众声称莱比塘矿区存在征地补偿的不足,生态环境的破坏的问题,2012年11月,中国万宝公司投资莱比塘矿在地方人民的反对和抗议而无奈中止,停工数月的后果让中国万宝公司损失惨重。中国投资近50亿美元的中缅油气管道虽然己于2015年贯通,但由于“瑞天然气运动”组织在其中进行阻挠并大肆宣传污蔑其项目存在侵犯人权,破坏生态等各种问题,将该项目置身于严重的国际社会舆论压力,严重阻碍了项目的投入使用和发展。

河南快三   四、改善与发展中缅能源合作关系的思考

河南快三   (一)加强中缅两国的政治互信

  中缅能源合作的安全与否关系到我国在缅甸的核心战略利益,对我国企业在缅投资也将起到示范和引导作用。本文认为,缓解中缅能源合作的问题应以深化中缅合作为基础,建立地缘政治互信,加强经贸、文化合作,积极优化投资模式,保护管道设施,进而保障中缅能源合作项目的安全运营。

  1.密切两国的高层往来

  加强高层互访,建立地缘政治互信。我国应在不干涉缅方内政的基础上创造性的介入和斡旋缅北“民地武”与缅甸军政府的谈判工作,并灵活调整对缅策略。积极利用我国在联合国、东盟“10+1”等国际组织里的重要地位,帮助缅甸打破欧美国家对其实施的经济制裁;加强中央政府与缅甸高层的互动与走访,进而建立地缘政治互信,同时还应妥善处理与昂山素季等新兴地缘政治力量的关系,防止因缅甸“西化”、政局变更等带来不利影响。

河南快三   2.加强云南与缅甸的政治交往

  云南毗邻缅甸等东盟国家,边境线长达4000多公里,自古以来就是通往缅甸的重要通道。应深化与缅甸的全方位合作,提升大湄公河次区域合作的层次与水平,完善与缅甸国家的双边合作机制;提升昆交会、南亚国家商品展等会展活动,支持云南举办中国-南亚博览会;推进教育、医疗和体育等领域的对外开放与合作,支持云南开展各种人文河南快三活动,使云南成为展示中华文化、促进国际友谊的示范窗口。

  3.改善缅甸民众对中国的看法

河南快三   中国企业多年以来,参建缅甸多个社会工程、基础设施等惠及民生的工程项目,但这些项目却没有使得中国企业顺利度过缅甸的社会转型,反而遭到了一片质疑和骂声。究其原因,与中国企业低调和封闭的管理模式离不开关系,在这种模式之下,产生矛盾的时候,不能与非政府组织和缅甸媒体及时进行沟通和宣传,导致普通民众对中国企业的误会加深。因此,中国企业一方面要继续履行在缅投资的社会责任,建立更完善的环保体制,保护缅甸当地资源的可持续利用;另一方面要提高透明度,通过召开新闻发布会、公布环境评估报告等方式,解除缅甸社会的质疑声,另外注重和缅甸当地商会、非政府组织、媒体之间的联系,宣传中缅经贸合作的友好关系以及互利双赢的理念方针,为中国企业树立正面形象。

  (二)处理好与缅各个利益集团的关系

  缅甸是个少数民族众多的发展中国家,民族间矛盾错综复杂,各个利益集团盘根错节,地区分裂势力猖撅,族群之间为了争夺地盘和资源展开了旷日持久的拉锯战。部分地区实行高度自治,离心力较大,在面临和中央政府不相一致的情况下,部分地区有底气也有实力直接与中央政府叫板。中央政府对地方的弱控制,以及中央政府对地方事务的管理权力被架空,再加上地方对中央的强偏离,在一定程度上影响了中央政府的利益,也使得双方容易站在各自立场对对方指手画脚,冲突时有发生。有些利益集团本身己经掌握了重要的资源,在和族群形成利益一体化时,中央政府的强势插手会影响中央与地方的和谐,这不仅不会瓦解利益集团与族群的紧密关系,反而给族群和利益集团机会,形成更加紧密和团结的关系。作为中缅油气管道出资者的中国,应该尽量避免和缅甸利益集团私下接触,更加不要在缅甸中央政府和利益集团以及族群还没有达成一致的情况下,发表相关言论。而作为利益枚关者的缅甸政府,在处理与利益集团以及中国的关系时,应该尽量避免与利益集团的直接冲突,更不要因为为了争夺中缅油气管道所带来的溢出效益而争执不下。因此,在对中缅油气管道运营和保护时,特别需要注意应对好缅甸当局与民地武之间的利益冲突,在双方利益冲突时,不要选边站队,更不要对另一方指手画脚。采取灵活弹性的应对措施,切忌短视盲目,只注重眼前利益,而忽视了长远利益。

  加强与缅甸各族群全方位的联系,树立中国政府在族群中的威信,增强中国在族群中的话语权。自新中国成立以来,中国政府一直奉行和平自主的发展道路,将和平共处五项原则作为发展对外关系的指导原则。不管是缅甸政府,还是缅甸各族群,都视中国政府为和平共处五项原则的坚定执行者,都认为中国有能力有意愿作为缅甸政府与各族群的协调者和依靠者。在这种情况下,中国政府在和平共处五项原则的基础上,加强与缅甸各族群的联系,如与各族群领导人进行非正式会晤,邀请各族群领导人对中国进行非正式、民间访问,拓展中国与各族群所辖范围的经济和民间合作,加强各族群与中国边界区域的共同河南快三和协作。此外,中国政府在己有的政治互信的基础上,树立中国政府在族群中的威信,在族群中奠定中国政府作为一个不偏不倚的非干涉内政的第三方对话者,如对缅甸政府军与少数民族武装力量进行直接武装对抗时,中国政府被双方共同邀请作为可信服的协调者,应充分发挥与双方关系友好互信的优势,加强与双方的合作河南快三,以第三方非利益枚关者的身份,邀请双方参与到谈判协商中来。同时,中国政府应积极拓展与各族群领导人的全方位关系,增强中国政府在该地区的话语权,提高沟通协商效率和能力。

河南快三   (三)推动中缅在油气领域的合作创新

  21世纪以来,随着缅甸政府对能源合作的重视,以及中国日益增长的油气能源需求,中缅能源合作项目逐年增加。缅甸对缅中能源合作的定位是:大量进口石油和天然气、不干涉内政的可信合作对象、打破西方对缅孤立与封锁制裁的有力渠道。中国对缅中能源合作的定位是:中国实施的能源来源多元化的战略选择、区域内主要天然气供应国家。而且缅甸与中国能源合作的基础是两国的地缘因素、市场互补性与两国悠久的友好关系。

河南快三   2.加强与缅甸进行油气上游项目的合作

河南快三   中国与缅甸是近邻,中国石油公司与2001年开始与缅甸进行油气上游项目的合作,虽然目前米有很好的商业发现,但随着中缅油气管道的竣工投产,缅甸油气行业的发展对中国能源战略版图具有重要的意义。

河南快三   2.开展天然气利用及炼油厂河南快三项目的研究

河南快三   目前缅甸境内不断发现新的天然气田,并且随着缅甸海上勘探技术的发展,缅甸天然气的生产量将会快速增长。但是一方面,缅甸国内天然气的消费需求量不大,因此,缅甸的天然气出口量将会持续增长;而另一方面,出于环境保护和能源结构优化的考虑,中国必将需要更多优质、高效、清洁的能源。因此,缅中两国的天然气贸易必然会有较大的发展空间。

  结论

  中缅油气管道是我国为解决能源供应安全问题,推进能源进口渠道多元化而采取的战略性合作,其安全运营有利于化解我国能源运输通道的地缘风险,增强我国在东南亚、南亚地区的地缘影响力,同时对巩固中缅关系,促进缅甸经济的发展和国内人民生活水平的提高也具有重要作用。吴登盛政府时期缅甸国内政治经济外交等因素和国际的地缘环境的变化影响着中缅双方的能源合作,使得中缅能源合作的风险性因素也不断增多,因而对中缅能源合作的影响进行分析显得尤为重要。本文在此背景下,详细分析了吴登盛政府时期中缅能源合作的缅甸政治背景,系统考察了中缅能源合作的影响,并在此基础上构建了中缅能源合作关系改善和发展的战略。

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